发行有序提速 投向更加精准

截至4月底，各地已组织发行地方政府债券16333亿元，发行速度进一步加快，减轻了下半年债券发行压力。目前，我国地方政府债券发行稳妥有序，相关资金被重点用于在建项目建设和补短板，同时也对稳投资、促消费发挥了积极作用。
今年以来，作为积极财政政策的重要工具，地方政府债券发行持续发力。财政部发布的最新统计数据显示，截至4月底，各地已组织发行地方政府债券16333亿元，其中新增地方政府债券12940亿元，占提前下达新增债务限额的93%，占全年债务限额的42%。据介绍，各地资金被重点用于在建项目建设和补短板，并对稳投资、促消费发挥了积极作用。
近日，财政部发布《关于做好地方政府债券发行工作的意见》(以下简称《意见》)提出，地方财政部门应当根据资金需求、地方债券到期情况、债券市场状况等因素，统筹资金需求与库款充裕程度，科学设计债券发行计划;各地应当合理把握发行节奏，切实加快债券发行进度，2019年6月底前完成提前下达新增债券额度的发行，争取在9月底前完成全年新增债券发行。
发行进度大大快于去年
数据显示，在12940亿元新增地方政府债券中，一般债券为5643亿元，占新增一般债务限额的97%，占全年限额的61%;专项债券为7297亿元，占新增专项债务限额的90%，占全年限额的34%。此外，在3393亿元再融资债券中，一般债券为2573亿元，专项债券820亿元。
4月份，各地组织发行地方政府债券2267亿元。其中，新增地方政府债券1093亿元(一般债券为456亿元，专项债券为637亿元);再融资债券1174亿元(一般债券为865亿元，专项债券为309亿元)。
“今年1月份至4月份，全国累计发行地方政府债券16333亿元，比去年同期大幅增加。随着各项管理制度不断完善，债券市场承接平稳，交投活跃，有力促进了基础设施项目建设。”上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣说。
地方债发行进度为何大大快于去年?“以往，债务限额在全国两会以后再下达，各地政府多数在5月份左右调整财政预算，导致地方政府债券发行使用进度偏慢，出现下半年集中发债的情况。”郑春荣解释。
2018年底，根据十三届全国人大常委会第七次会议有关授权决定，国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元，支持重大在建项目建设和补短板。
“受益于债务额度提前下达，地方政府债券提前到1月份开始发行，减轻了下半年的发债压力。各地方政府今年的发债压力较去年减小，发行平稳有序，预计将顺利完成全年发行任务。”郑春荣说。
“需要说明的是，由于前4个月的债券发行规模较大，导致前4个月财政赤字较以往年份有所扩大。一些社会机构误以为地方政府财政形势出现恶化，这种理解是完全错误的。目前，我国地方政府债券发行规模与债务限额是经全国人大批准的，稳妥有序，并未临时调整发行规模，只是发行速度加快，减轻了下半年的债券发行压力，全年全国财政赤字及债务限额并没有发生任何变动。”郑春荣表示。
保障重点项目资金需求
前4个月，一般债券主要投向扶贫、环保和基建相关领域，专项债券中棚改债占比明显提升、土储债占比略有下降，部分募资投向城乡基建、城市轨交、生态保护等在建基建项目。“债券募集资金投向较为精准，有力保障了重点项目资金需求，充分发挥了对地方稳投资、扩内需、补短板的积极作用。”郑春荣说。
从4月份看，各地募集的新增一般债券主要用于交通基础设施、生态建设和环境保护、农林水利建设、科教文卫领域等公益性建设项目，优先支持在建项目建设，加大对保障改善民生的支持力度，促进经济稳定增长。新增专项债券主要用于土地储备项目119亿元、棚户区改造395亿元、收费公路25亿元以及高校校区建设、城市基础设施建设、医疗机构基础设施建设等项目。
各地通过发行地方债筹集资金，有力支持了一系列重点建设。例如，2019年财政部共下达河北省新增政府债务限额1717亿元。其中，提前下达的844亿元已于1月30日下达各市县。1月份至4月份，河北省共发行新增政府债券555.1亿元，重点保障了京津冀协同发展、冬奥会建设、雄安新区起步、易地扶贫搬迁、乡村振兴战略、棚户区改造等近千个公益性项目建设。
由于地方政府债券募集资金主要用于基础设施项目，这类项目的投资回报期较长，通常也要求债券期限与之相匹配。今年以来，我国地方政府债券的期限明显延长，以匹配投资项目的投资回报期，并有助于缓解债务到期压力。“债券期限延长，销售形势依然良好，显示出投资者对我国地方政府信用水平充满信心。”郑春荣说。
充分发挥市场机制作用
今年地方债券管理的一大特点，是赋予地方政府更大的债券发行自主权。《意见》要求，各地政府科学确定地方债券期限结构，财政部不再限制地方债券期限比例结构，地方财政部门自主确定期限。对于一般债券，地方财政部门应当合理均衡各期限发行规模，满足更多类型投资者的期限偏好。对于专项债券，地方财政部门应当根据项目实际情况，综合考虑项目期限、投资者需求、债务年度分布等因素，科学确定发行期限，逐步提高长期债券发行占比，更好匹配项目资金需求和期限。
《意见》明确，严禁地方政府干预债券发行定价。“财政部在2018年就要求各地完善地方政府债券市场化定价机制，自觉增强市场化意识，严禁采取非市场化手段干预地方政府债券发行定价，充分发挥市场在地方政府债券发行中的决定性作用。《意见》提出要求，地方财政部门应当将地方国库现金管理与地方债券发行脱钩，不得在地方国库现金管理招标评分体系中，将2019年及以后年度发行地方债券的认购情况作为评价因素。”郑春荣说。
《意见》提出，按照积极稳妥、分步推进的原则，由省级财政部门分批实施地方债券商业银行柜台市场发行业务。综合考虑市场需求、债券期限、债券品种、项目收益、发行节奏等因素，重点支持专项债券在本地区范围内面向个人和中小机构投资者发售。
财政部还要求，加强地方债券资金拨付管理。地方财政部门应当加快地方债券资金拨付，防范资金长期滞留国库，尽早发挥债券资金使用效益。有条件的地方在地方债券发行前，可对预算已安排的债券资金项目通过调度库款支付，加快项目建设进度，待债券发行后及时回补库款。
“通过简政放权，提高地方政府决策自主性，充分发挥市场机制作用，有助于地方债券持续健康规范发展。”郑春荣说。